Zéro artificialisation nette des sols, ma lettre aux maires du département du 30 mars 2023

Promulguée en août 2021, la loi Climat et résilience a instauré l’objectif de « zéro artificialisation nette » (ZAN) des sols d’ici 2050. Si je partage cet objectif, je regrette la méthode employée par le Gouvernement. C’est pourquoi, à l’issue d’un travail de plusieurs semaines au sein d’une mission de contrôle du Sénat sur le ZAN, j’ai décidé de signer une proposition de loi transpartisane afin de mieux accompagner les élus locaux. Celle-ci a été adoptée le 16 mars 2023 et j’ai tenu à informer les maires du département de son contenu.

Madame la Maire, Monsieur le Maire,

Par un courriel du 13 septembre dernier, je vous avais consulté sur l’objectif de « zéro artificialisation nette » (ZAN) des sols d’ici 2050.

Je tiens aujourd’hui à partager avec vous les principales dispositions votées par le Sénat le 16 mars 2023, dans le cadre de l’examen de la proposition de loi visant à faciliter la mise en œuvre des objectifs de « zéro artificialisation nette » (ZAN) au cœur des territoires. L’adoption de ce texte est le fruit d’un travail collectif engagé suite aux inquiétudes et difficultés que vous rencontrez dans l’application de cette réforme prévue par la loi Climat et Résilience.

De nombreux maires ont dénoncé un chantier lancé dans la confusion et à marche forcée, sans différenciation, sans accompagnement, et dans une logique essentiellement descendante.

Avec cette proposition de loi, que j’ai participé à construire avec mes collègues du groupe socialiste, écologiste et républicain (SER), je veux vous apporter des premières réponses. 

Avec mon groupe, nous nous sommes, en effet, particulièrement attachés à :  

  • Redonner du temps aux collectivités pour permettre une meilleure compréhension des enjeux par les élus et les citoyens.
  • Renforcer le dialogue territorial et la gouvernance territoriale de la mise en œuvre du ZAN.
  • Défendre la création d’une « garantie rurale » offrant aux petites communes des perspectives de développement.
  • Créer une « enveloppe séparée » de l’artificialisation résultant des grands projets d’intérêt national tout en maintenant l’exigence de sobriété foncière, telle que votée dans la loi Climat.

Dans cette perspective, le texte du Sénat propose un nouveau calendrier pour l’évolution des documents de planification et d’urbanisme : les délais de modification des SRADDET sont reportés d’un an (soit au 22 février 2025) avec une déclinaison dans les SCoT d’ici l’été 2027, dans les PLU(i) et les cartes communales d’ici l’été 2028 (article 1er). Le groupe SER a en effet jugé qu’un nouveau calendrier, plus réaliste, pour l’évolution des documents de planification et d’urbanisme était nécessaire. Et par souci de simplification, il a spécifiquement demandé à ce que les mesures d’accélération des procédures de modification des SRADDET s’appliquent, non seulement aux évolutions permettant d’intégrer les objectifs de réduction de l’artificialisation, mais également aux évolutions en cours sur les énergies renouvelables, les déchets, la logistique, qui sont également rendues nécessaires.

La proposition de loi réaffirme ensuite que les règles du fascicule du SRADDET concernant les objectifs et trajectoires de réduction de l’artificialisation se déclinent dans un rapport de prise en compte (et non un rapport de compatibilité, comme voulu par le Gouvernement). Il s’agit de rappeler avec force ce que le Parlement avait adopté lors de la loi Climat et Résilience : le SRADDET doit demeurer un document stratégique et non devenir prescriptif (article 2).

Pour permettre une meilleure représentation des élus communaux et des intercommunalités, le texte adopté instaure une gouvernance décentralisée du « ZAN » (article 3) : la conférence régionale de gouvernance de la politique de réduction de l’artificialisation, qui remplace la conférence des SCoT, est consultée sur la qualification des projets d’envergure régionale et nationale ; elle suit l’application des objectifs de réduction de l’artificialisation au sein du périmètre régional et formule à cet effet toute préconisation.

S’il y a accord avec le Gouvernement pour « un compté à part » des projets d’intérêt national, la qualification de ces projets et la mutualisation de la consommation d’espace en résultant font débat (article 4). La rédaction proposée par le Sénat permet que les impacts de ces grands projets en terme d’artificialisation, ne soient ni comptabilisés, ni intégrés aux documents de planification, mais sans pour autant que cela conduise à diminuer l’objectif de zéro artificialisation nette, tel que nous l’avons voté dans la loi Climat. Avec mon groupe, nous avons demandé que l’artificialisation des sols résultant des projets d’intérêt national fasse l’objet d’une comptabilisation et d’une trajectoire spécifiques, placées sous la responsabilité de l’État qui devra donc mettre en œuvre des actions de réduction du rythme de cette artificialisation pour respecter ses propres engagements (utilisation des friches lui appartenant, financement ou action de renaturation…). Nous resterons très attentifs à ce point car le Gouvernement souhaite, de son côté, un dispositif de péréquation entre régions, sans en définir le mode d’emploi.

Les projets d’envergure régionale pourront être mutualisés et faire l’objet d’une inscription en tant que tels au SRADDET, après avis de la conférence de gouvernance « ZAN » (article 5). Le groupe SER a proposé que l’artificialisation de ces projets fasse l’objet d’une comptabilisation séparée au sein du SRADDET. L’objectif est de s’assurer qu’une trajectoire des projets d’envergure régionale sera bien mise en place pour contribuer à l’objectif ZAN de la Région. Les communes et EPCI pourront être force de proposition dans l’identification de ces projets. Le groupe SER a souhaité que la Région informe les collectivités ayant soumis des projets, sur les choix qui ont été retenus et les motivations qui ont conduit à les retenir ou non.

S’il y a accord sur la création d’une « garantie rurale » (article 7), le Sénat a voté une enveloppe minimale de 1 hectare pour toutes les communes, quand le Gouvernement propose 1% de la surface urbanisée applicable aux seules communes couvertes par un document d’urbanisme. Notre objectif est bien de garantir à chaque commune une surface minimale de développement fixée à 1 hectare pour la première tranche de 10 ans. Cette « garantie rurale » s’applique aux communes non couvertes par un SCOT ou celles pour lesquelles une surface minimale de développement communal n’a pas été définie par le SCOT. Elle fait l’objet d’un bilan avant 2031, à l’occasion duquel la conférence de gouvernance proposera des pistes de réduction de cette enveloppe pour atteindre l’objectif d’absence d’artificialisation nette à l’horizon 2050.

Le groupe SER considère que si l’objectif « ZAN » est essentiel, il faut l’adapter aux territoires ruraux. Ce « 1 hectare », nous l’avons conçu, non comme une incitation à consommer, mais bien comme une perspective de développement. Les données communiquées lors des travaux d’élaboration du texte font état de 9 200 hectares concernés sur 10 ans, c’est-à-dire 7 % de l’artificialisation à destination de 43 % des communes. Il ne s’agit pas non plus d’une dérogation à l’objectif ZAN, puisque ce « 1 hectare » figure bien dans l’enveloppe régionale. Enfin, pour ne pas ralentir la dynamique de création des communes nouvelles, le texte du Sénat prévoit une majoration de 0,5 hectare par commune déléguée, plafonnée à deux hectares.

S’agissant de la nature des surfaces dont les sols sont couverts par une végétation herbacée, le Sénat a souhaité que les surfaces à usage résidentiel et de loisirs soient considérées comme non artificialisées, alors que le Gouvernement retient une notion plus restreinte appliquée aux seuls parcs et jardins publics (article 9). Les communes et EPCI pourront délimiter, via leurs documents d’urbanisme, des « périmètres de densification et de recyclage foncier » dans lesquels l’utilisation des espaces végétalisés à fins de densification ne sera pas considérée comme de l’artificialisation : cela devrait permettre de mener des opérations de densification de lotissements, de recyclage des friches, de remplissage des dents creuses au sein des hameaux.

Le groupe SER a obtenu des ajustements pour sauvegarder nos exploitations agricoles et permettre l’implantation de structures nouvelles adaptées aux enjeux climatiques : les surfaces occupées par des constructions et installations nécessaires à l’exploitation agricole seront considérées comme non artificialisées. C’est essentiel, si on veut transformer durablement notre agriculture et promouvoir les circuits courts.

Et pour favoriser la réappropriation des friches et du bâti existant, le groupe SER a proposé que les territoires puissent bénéficier, de la part de l’Etat, d’un état exhaustif et documenté du stock disponible de terrains, et notamment de friches, précisant leur localisation par département, la propriété publique ou privée des terrains, ainsi que leur nature, leur qualité et l’estimation du coût des opérations de renaturation. 200 000 hectares de friches sont, en effet, potentiellement disponibles pour être soit réinvesties, soit renaturées.

La proposition de loi comporte des dispositions spécifiques aux territoires littoraux frappés par le recul du trait de côte (975 communes concernées) : les surfaces artificialisées rendues impropres à l’usage en raison de l’érosion côtière sont décomptées de l’artificialisation ou de la consommation d’espace constatée sur la période de 10 ans, si elles ont fait l’objet d’une renaturation. Les relocalisations des aménagements et constructions rendues nécessaires en raison du recul du trait de côte feront l’objet d’une étude préalable de densification des zones déjà urbanisées, afin de limiter la consommation de nouveaux espaces qui en résultera.

S’agissant des outils de transition vers le « ZAN », le texte prévoit plusieurs mesures et notamment : l’État transmettra aux collectivités des données fiables et complètes sur l’artificialisation des sols et la consommation d’espaces naturels, agricoles et forestiers. L’objectif est de disposer rapidement d’un référentiel commun pour l’établissement des trajectoires et des objectifs de réduction de l’artificialisation des sols (article 11). Le texte instaure également un droit de préemption sur les espaces propices à la renaturation ou au recyclage foncier et une possibilité de surseoir à statuer spécifique avant l’entrée en vigueur du PLU ou de la carte communale modifiés ou révisés pour prendre d’ores et déjà en compte les objectifs de réduction de l’artificialisation des sols (article 12).

Il est précisé que les efforts de renaturation conduits par les collectivités depuis l’adoption de la loi Climat et Résilience seront pris en compte pour évaluer l’atteinte de leurs objectifs « ZAN » (article 13). C’est une demande que le groupe SER avait formulée pour ne pas pénaliser les territoires vertueux depuis plusieurs années.

S’agissant des moyens pour la mise en œuvre du « ZAN », je souhaite vous indiquer que ce texte constitue une première étape. Avec mon groupe, nous poursuivons nos travaux pour mieux accompagner les élus en termes d’ingénierie publique territoriale, de soutien financier et d’adaptations fiscales rendues nécessaires.

Le groupe SER demande à ce qu’un vote définitif du texte puisse intervenir cet été au plus tard pour que vous puissiez enfin disposer d’un cadre clarifié et d’une méthode de travail mieux concertée. C’est tout à fait envisageable car les débats vont désormais se poursuivre à l’Assemblée nationale. Le Gouvernement a par ailleurs déclenché la procédure accélérée sur notre texte et il a confirmé qu’il restait très désireux de trouver un compromis acceptable pour tous.

Notre ambition, avec cette proposition de loi, est bien de rétablir l’équité entre les territoires, de mieux respecter les particularités et contraintes locales, et de ramener l’apaisement dans la mise en œuvre de cette réforme d’ampleur et structurante pour l’avenir de nos territoires.

Je peux vous assurer, Madame la maire, Monsieur le maire, de mon entier soutien sur ce chantier essentiel et je me tiens naturellement à votre disposition.

Bien à vous.

Joël BIGOT  Sénateur de Maine-et-Loire

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